宏观税负再次走高 到底何时会回落

　　今年一季度国内宏观税收再次走高，中金宏观团队认为，增值税和消费税带动了宏观税负上升，然而随着政府财政结余充足及3月以来各项措施的出台，税负将逐渐回落。

　　本文作者梁红，中金公司首席经济学家，原标题《宏观税负再次上升》。

　　2012 年开始的营改增对宏观税负起到抑制作用。1994 年分税制改革以 来，政府收入占 GDP 比重上升。2012 年开始的营改增抑制了宏观税负 的增长。税收收入占GDP比重从 2012年的 18.6%回落至2017年的 17.5%； 财政收入占 GDP 比例从 2015 年 22.1%的高点下降至 2017 年的 20.9%。

　　今年以来税收增速再次加快，主要由增值税和消费税带动。今年 1-4 月， 增值税增长 18.4%。2016 年全面“营改增”取得了减税效果。但去年下 半年以来，增值税占 GDP 比例再度回升。增值税全面取代营业税增加了企业偷逃税的难度；金税三期工程也提高了税收征管效率。今年 1-4 月 消费税增长 24%，主要由烟草和汽车行业销售收入增长带动。

　　财政收入再次超出预算。1994 年以来，绝大多数年份财政收入都超出了预算。2014 年修订预算法后超预算幅度下降，但 2017 年一般公共预算收入再次超出预算 2.3 个百分点。全口径预算的四项财政收入中，政府性基金收入和社会保险基金收入超预算幅度更大。个人所得税征收标准 调整滞后于居民收入增长，使得个人所得税增速长期高于居民收入增速。

　　政府性基金账户结余带来了财政存款的增长。2015-2016 年盘活存量资 金降低了财政存款占 M2 比例，但 2017年该比例再次回升。今年 4 月底， 财政存款同比增长 19.4%。过去几年，财政存款增长的重要来源是政府 性基金收入。2013-2017 年，政府性基金收入累计超预算 4 万亿元，形 成 2 万多亿元结余。政府性基金账户结余弥补了一般公共预算资金不足， 也积累了财政存款。

　　随着减税措施陆续推出，税收和财政存款过快增长势头有望得到抑制。2018 年计划减税 8000 多亿元，相当于 2017 年财政收入 17.3 万亿元的 4.6%。3 月底以来推出多项减税措施，其中减税力度最大的增值税改革 已经于 5 月 1 日开始实施。财政部 4 月 25 日下发通知督促各级财政部 门加快财政支出进度、加大盘活财政存量资金力度。往前看，财政对实 体经济的挤压将逐步缓解。

　　1994 年分税制改革以来，财政收入占 GDP 比重上升。1994-2017 年，财政收入（一般公 共预算收入加上原来的预算外收入）占 GDP 比重从 14.6%上升至 20.9%；其中税收收入占 GDP 比重从 10.5%上升至 17.5%。2012 年开始实施营改增改革后，宏观税负上升势头减 缓。税收收入占 GDP 比重从 2012 年的 18.6%回落至 2017 年的 17.5%；财政收入占 GDP 比例从 2015 年 22.1%的高点下降至 2017 年的 20.9%。（图表 1）。

　　年初以来税收收入增速加快。1-4 月，一般公共预算收入累计同比增长 12.9%，比 2017 年全年增速 7.4%加快。其中，非税收入下降 8.8%；但是税收收入同比增长 16.5%，比 1 季度名义 GDP 增速 10.2%高出 6.3 个百分点。名义 GDP 增速从去年 4 季度开始放缓，税 收增长趋势反而加快（图表 2）。1 季度，财政收入和税收占 GDP 比例同比都上升了 0.8 个百分点

　　当前税收增速加快主要由增值税和消费税带动 “营改增”改革减税的同时提高了征税率。2016 年 5 月全面实施“营改增”改革一次性 降低了企业税负，2016 年下半年至 2017 年上半年增值税增速明显下降。但是，增值税 的上下游抵扣机制增加了企业偷逃税的难度。与此同时，2016 年 10 月全面上线的金税 三期工程提高了税收征管效率。2017 年下半年，随着营改增一次性减税效果减弱，增值税增速开始加快。今年 1-4 月，增值税同比增长 18.4%，比 2017 年增速 8%加快 10 多个 百分点，增值税占 GDP 比例回升至接近 2016 年“营改增”改革前水平（图表 3）。[page]分页标题[/page]

　　烟草、汽车等销售收入带动消费税增速加快。今年 1-4 月，消费税同比增长 24%，比 2017 年零增速大幅提升（图表 4）。消费税主要对烟草、成品油、汽车和酒类等商品征收，其 中烟草大约贡献一半消费税。1 季度，烟草制品业和汽车制造业主营业务收入都比去年 4 季度加快。不过，4 月份消费税增速已经从 1 季度的 28%回落至 11.1%。

　　增值税和消费税增长带动下，城市维护建设税增速也相应加快。城市维护建设税以增值 税、消费税、以及之前的营业税为计税依据。尽管金额不大，其增速也从 2017 年全年 8.1%上升到今年 1-4 月的 16.6%。 增值税、营业税和城市维护建设税三项税收 2017 年约占一半税收（分别 39%、7%和 3%）。

　　一般预算收入长期超预算。每年 3 月财政部向人大提交的预算报告对财政赤字起到约束 作用，但是不能约束财政收入。1994 年以来绝大多数年份财政收入都超过年初预算，平 均超出 6.6%，只有 2015 年低于预算。2014 年修订预算法以来财政收入超预算状况有所 改善，但是 2017 年一般预算收入再次超出预算 3937 亿元或 2.3 个百分点。（图表 5）

　　全口径财政收入超预算幅度更大。2014 年修订的预算法确立了全口径预算体系，规定“预 算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。但是 从过去几年的全口径预算收入看，政府性基金收入和社会保险基金收入比一般公共预算 收入超预算幅度更大。（图表 6） 个人所得税征收标准调整滞后让个人所得税收入维持高增长。今年 1-4 月个人所得税同比增长 20.8%，远高于 1 季度居民可支配收入名义增速 8.8%（图表 7）。累进制下，个人所得税增速自然快于居民收入增速，因为随着收入增长会有更多低收入者开始缴纳个税， 现有纳税人也不断由低税率层级升入高税率层级。1994 年分税制改革形成现行个人所得 税制度以来，个税起征点上调了三次，累计增长 4 倍多，而同期城镇单位平均工资增长 了 16 倍多。2011 年最后一次上调个税起征点以来，城镇单位月平均工资从 3483 元增长至 6193 元，个税起征点目前仍维持在 3500 元（图表 8）

　　财政存款再度上升。中国政府部门拥有大量财政存款和机关团体存款1。财政存款占 M2 比例 2007 年达到顶峰后有所下降。2015-2016 年盘活存量资金抑制了财政存款的增长， 但 2017 年财政存款占 GDP 比例再次回升（图表 9）。今年 4 月底，财政存款同比增速高达 19.4%。机关团体存款占 M2 比例也在持续增长2（图表 10）。 [page]分页标题[/page]

　　政府性基金收入大幅超预算。政府性基金预算收入主要来自土地出让收入，过去几年地价上涨让政府性基金收入大幅超预算。2013-2017 年，一般公共预算收入累计超预算 7730 亿元，而政府性基金收入累计超预算 4 万亿元（图表 11）。因此，尽管一般公共预算账 户盘活不少存量财政资金，政府性基金账户却产能了大量沉淀资金。2013-2017 年，政府性基金账户累计结余 2 万多亿元（图表 12）。

　　地方政府专项债券弥补了一般公共预算资金缺口。财政预算从 2015 年开始安排地方政府 专项债券的发行。按照年初的预算安排，专项债券是用来弥补政府基金账户的赤字。但事后看，2015-2017 年即使不发行地方政府专项债券，政府性基金账户也已经实现平衡。 发行专项债券为政府性基金账户带来结余（图表 13），弥补了一般公共预算账户的资金缺口，多余沉淀资金带来了财政存款的增长（图表 14）。2018 年财政预算安排了1.35 万亿元地方政府专项债券，金额进一步扩大。

　　3 月底以来推出了多项减税措施。今年计划减税 8000 多亿元，相当于 2017 年 17.3 万亿 元财政收入的 4.6%。其中减税力度最大的增值税改革已经开始实施。今年还要为市场主体减轻非税负担 3000 多亿元。往前看，税收和财政收入增速有望回落。

　　3月28日，国务院常务会议决定自2018年5月1日起降低税率水平、统一增值税小规模纳税人标准、退还部分企业的留抵税额。全年将减轻市场主体税负超过 4000 亿元。

　　4月4日，国务院常务会议推出5项措施进一步减少涉企收费。全年可减轻企业负担3000多亿元。

　　4月26日，国务院常务会议决定推出7项减税措施支持创业创新和小微企业发展等。 全年为企业减轻税负600多亿元。

　　5月16日，国务院常务会议推出两项减税措施进一步降低实体经济物流成本的措施。预计全年降低物流成本120多亿元。

　　5月22日，国务院关税税则委员会发布公告，自2018年7月1日起降低汽车整车及零部件进口关税。

　　个人所得税改革仍未推出。今年的个人所得税改革将“提高个人所得税起征点，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除”。但目前个人所得税法修正案仍未提交人大常委会。 按照以往经验，从人大常委会初审到个人所得税法修正案正式实施需要 1-2 个季度。预计个人所得税改革的减税效果将更多地体现在明年。

　　财政支出进度将加快。财政部 4 月 25 日下发《关于加强地方预算执行管理加快支出进度的通知》，督促各级财政部门加快财政支出进度、加大盘活财政存量资金力度。随着各项减税政策的实施，以及财政支出进度加快，财政对实体经济的挤压将逐步缓解。[page]分页标题[/page]

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　　当前税收增速加快主要由增值税和消费税带动

　　当前税收增速加快主要由增值税和消费税带动 “营改增”改革减税的同时提高了征税率。2016 年 5 月全面实施“营改增”改革一次性 降低了企业税负，2016 年下半年至 2017 年上半年增值税增速明显下降。但是，增值税 的上下游抵扣机制增加了企业偷逃税的难度。与此同时，2016 年 10 月全面上线的金税 三期工程提高了税收征管效率。2017 年下半年，随着营改增一次性减税效果减弱，增值税增速开始加快。今年 1-4 月，增值税同比增长 18.4%，比 2017 年增速 8%加快 10 多个 百分点，增值税占 GDP 比例回升至接近 2016 年“营改增”改革前水平（图表 3）。

　　烟草、汽车等销售收入带动消费税增速加快。今年 1-4 月，消费税同比增长 24%，比 2017 年零增速大幅提升（图表 4）。消费税主要对烟草、成品油、汽车和酒类等商品征收，其 中烟草大约贡献一半消费税。1 季度，烟草制品业和汽车制造业主营业务收入都比去年 4 季度加快。不过，4 月份消费税增速已经从 1 季度的 28%回落至 11.1%。

　　增值税和消费税增长带动下，城市维护建设税增速也相应加快。城市维护建设税以增值 税、消费税、以及之前的营业税为计税依据。尽管金额不大，其增速也从 2017 年全年 8.1%上升到今年 1-4 月的 16.6%。 增值税、营业税和城市维护建设税三项税收 2017 年约占一半税收（分别 39%、7%和 3%）。

　　财政收入再次超出预算

　　一般预算收入长期超预算。每年 3 月财政部向人大提交的预算报告对财政赤字起到约束 作用，但是不能约束财政收入。1994 年以来绝大多数年份财政收入都超过年初预算，平 均超出 6.6%，只有 2015 年低于预算。2014 年修订预算法以来财政收入超预算状况有所 改善，但是 2017 年一般预算收入再次超出预算 3937 亿元或 2.3 个百分点。（图表 5）

　　全口径财政收入超预算幅度更大。2014 年修订的预算法确立了全口径预算体系，规定“预 算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。但是 从过去几年的全口径预算收入看，政府性基金收入和社会保险基金收入比一般公共预算 收入超预算幅度更大。（图表 6）

　　个人所得税征收标准调整滞后让个人所得税收入维持高增长。今年 1-4 月个人所得税同比增长 20.8%，远高于 1 季度居民可支配收入名义增速 8.8%（图表 7）。累进制下，个人所得税增速自然快于居民收入增速，因为随着收入增长会有更多低收入者开始缴纳个税， 现有纳税人也不断由低税率层级升入高税率层级。1994 年分税制改革形成现行个人所得 税制度以来，个税起征点上调了三次，累计增长 4 倍多，而同期城镇单位平均工资增长 了 16 倍多。2011 年最后一次上调个税起征点以来，城镇单位月平均工资从 3483 元增长至 6193 元，个税起征点目前仍维持在 3500 元（图表 8）

　　政府性基金收入超预算推高财政存款

　　财政存款再度上升。中国政府部门拥有大量财政存款和机关团体存款1。财政存款占 M2 比例 2007 年达到顶峰后有所下降。2015-2016 年盘活存量资金抑制了财政存款的增长， 但 2017 年财政存款占 GDP 比例再次回升（图表 9）。今年 4 月底，财政存款同比增速高达 19.4%。机关团体存款占 M2 比例也在持续增长2（图表 10）。

　　政府性基金收入大幅超预算。政府性基金预算收入主要来自土地出让收入，过去几年地价上涨让政府性基金收入大幅超预算。2013-2017 年，一般公共预算收入累计超预算 7730 亿元，而政府性基金收入累计超预算 4 万亿元（图表 11）。因此，尽管一般公共预算账 户盘活不少存量财政资金，政府性基金账户却产能了大量沉淀资金。2013-2017 年，政府性基金账户累计结余 2 万多亿元（图表 12）。[page]分页标题[/page]

　　地方政府专项债券弥补了一般公共预算资金缺口。财政预算从 2015 年开始安排地方政府 专项债券的发行。按照年初的预算安排，专项债券是用来弥补政府基金账户的赤字。但事后看，2015-2017 年即使不发行地方政府专项债券，政府性基金账户也已经实现平衡。 发行专项债券为政府性基金账户带来结余（图表 13），弥补了一般公共预算账户的资金缺口，多余沉淀资金带来了财政存款的增长（图表 14）。2018 年财政预算安排了1.35 万亿元地方政府专项债券，金额进一步扩大。

　　税收高增长有望回落

　　3 月底以来推出了多项减税措施。今年计划减税 8000 多亿元，相当于 2017 年 17.3 万亿 元财政收入的 4.6%。其中减税力度最大的增值税改革已经开始实施。今年还要为市场主体减轻非税负担 3000 多亿元。往前看，税收和财政收入增速有望回落。

　　3月28日，国务院常务会议决定自2018年5月1日起降低税率水平、统一增值税小规模纳税人标准、退还部分企业的留抵税额。全年将减轻市场主体税负超过 4000 亿元。

　　4月4日，国务院常务会议推出5项措施进一步减少涉企收费。全年可减轻企业负担3000多亿元。

　　4月26日，国务院常务会议决定推出7项减税措施支持创业创新和小微企业发展等。 全年为企业减轻税负600多亿元。

　　5月16日，国务院常务会议推出两项减税措施进一步降低实体经济物流成本的措施。预计全年降低物流成本120多亿元。

　　5月22日，国务院关税税则委员会发布公告，自2018年7月1日起降低汽车整车及零部件进口关税。

　　个人所得税改革仍未推出。今年的个人所得税改革将“提高个人所得税起征点，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除”。但目前个人所得税法修正案仍未提交人大常委会。 按照以往经验，从人大常委会初审到个人所得税法修正案正式实施需要 1-2 个季度。预计个人所得税改革的减税效果将更多地体现在明年。

　　财政支出进度将加快。财政部 4 月 25 日下发《关于加强地方预算执行管理加快支出进度的通知》，督促各级财政部门加快财政支出进度、加大盘活财政存量资金力度。随着各项减税政策的实施，以及财政支出进度加快，财政对实体经济的挤压将逐步缓解。

　　今年一季度国内宏观税收再次走高，中金宏观团队认为，增值税和消费税带动了宏观税负上升，然而随着政府财政结余充足及3月以来各项措施的出台，税负将逐渐回落。